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当前乡镇市长选举是否维持相关问题之研究

一、早期考虑废除乡镇市长选举之背景


民国八十五年国发会达成取消乡镇市自治选举之共识


过去因乡镇市长选举及其施政经常发生贿选、派系介入与黑金问题,为遏止基层政治黑金化、深化政治改革、精简政府层级、提升行政效率、节省社会成本支出、避免地方本位与有助于县市长之统筹施政,各界迭有将乡镇市长改为官派之诉求。而在民国八十五年底国家发展会议中,各政党代表曾达成取消乡镇市自治选举之共识。


民国九十年
经济发展谘询委员会议极力推动二级政府体制


民国九十年八月由总统府召集之「经济发展谘询委员会议」所达成「为降低国家乱象,儘速进行二级政府体制之再造,解决因中央政府、地方政府政策不同调」之共识同意见,亦重申国发会之共识。民进党政府乃据以规划将乡镇市长改为官派,取消乡镇市自治选举。


惟考量近年来情势变迁,现阶段实仍不宜废除乡镇市长选举。

二、当前情势变迁


国发会所达成之共识,距今已经十年,我国所面临之时空环境及世界潮流皆产生巨大的变化,为顺应情势变迁,乡镇市长选举之存废实应考量当前民主社会之潮流以及国外发展经验,以促进住民福祉与民主深化。


当前民主社会之潮流


1、草根民主为当前全球民主化之潮流
—就当前民主社会发展而言,草根民主为全球民主化之潮流,提高地方基层政权的自主性与自主权,乃是全球化趋势下无可避免的潮流。


2、废除乡镇市层级选举违反
社区总体营造精神—废除乡镇市层级选举不仅违反第三波民主化、全球草根民主政治发展潮流,更与我国目前极力推动之社区总体营造精神相背离,唯有持续办理乡镇市层级选举,才能符合当前世界潮流与民主发展趋势。


国外发展经验支持维持乡镇选举


就世界趋势而言,落实由下而上之草根民主,扩大民众参与地方事务,乃是民主国家深化民主之一环,美、英、日……等先进民主国家地方自治发展沿革也强化此一论述,美国、英国与日本仍维持乡镇选举。


1、日本发展经验


日本地方自治的两大基础—
日本地方自治的两大基础在于地方有权建立自治机构与尊重「住民自治」理念。在制度保障下,住民可依法参与和处理当地自治机关的各项业务与活动,包括中小学的设置管理、市町村消防和警察业务、社会福利、保健卫生等事务。由于基层选举及基层住民的公共参与,使得日本地方自治发展甚为成功。


日本地方自治改革以「广域行政」为指导原则
—由于日本地方自治单位庞杂,导致行政效率低落,加以经济、交通、产业与都市的发展,地方住民的生活圈逐渐扩大,为推动地方分权、强化地方自治团体间的合作与提高行政效率,从明治维新后,日本政府进行了多次的行政区域大整併,依社会交通发展状况,将市、町、村进行整併,其目的在维持地方选举的前提下,藉由扩大行政区域,及推动「广域行政」以满足住民需求。


日本地方自治团体整併成效—
日本自明治维新推动市町村整併以来,市町村数目已自1889年的71314个减至1999年的3232个,再减併至2005年的2834个,最终希望在2006年整併至1822个市町村。


日本整併地方自治团体的趋势,乃在不变动现有地方自治选举机制下进行行政区调整,实为我国发展地方自治提供良好的借镜。


2、英国发展经验


英国对地方自治团体之定位—
英国认为在推动地方阶层网络管理之趋势下,地方自治团体不仅为公共事务之服务提供者,更为社区开发者,其目的在解决公共事务全由政府推动所产生之过度负荷现象


英国地方自治之走向—
英国地方政府採权力一元制,而非权力分立制,地方政府的核心是由选举産生的地方议会,具有法人资格。


英国地方自治改革以建立区域治理机制为目标—
依「2000年地方政府法」规定,英国希藉由社区策略联盟,推动跨域间合作,鼓励民众参与结合议会,形成互动网络,建构伙伴关係,解决社区问题。


英国经验所呈现的是在致力于草根民主之际,仍能透过跨域合作,结合民间,按社区参与的方法建构新机制,并减轻政府负担。


3、美国发展经验


市郡自治为美国民主政治之基石—
美国民主政治乃由下而上建立,先有市郡自治,再有州国,市郡自治是地方自由的基础。


美国地方政府的组成模式—美国地方政府组成主要可以分爲市长议会制、委员会制与议会市经理制三种。在市长议会制中有两种地方政府组成模式,一是市长与议会都由选民直接选举産生,二是议会由选民直接选举産生而市长由议会选出。委员会制则是行政权与立法权集中于一个小型委员会中,其委员亦由民选产生。议会市经理制则是由市民直接选举市议会与市长,再由市议会与市长共同挑选市经理,城市的主要行政事务由市经理负责处理。目前全美人口10000人以上之地方政府,有一半採用议会市经理制。以上显示,美国的地方政府亦都是透过住民选举以建立其自治之正当性与民主性。


美国经验显示,通过让地方住民直接行使选举权,参与地方事务,不仅可深化民主,更可落实草根民主。


综合上述民主国家的地方自治发展经验可得知,落实基层选举,紧扣地方住民与地方事务关係,不仅是民主深化一环,更是促进地方发展的重要关键。


台湾举办基层选举可对邻近国家和地区产生民主扩散作用


1、推动地方基层选举为我国重要民主成就之一—
我国办理乡镇市层级之选举已五十余年,不仅为台湾地方自治奠下厚实基础,更深化我国民主发展,让台湾与世界草根民主潮流接轨,这也是我国民主发展史上引以为傲的成就之一。


2、我国民主成就对香港和大陆产生民主扩散作用—
台湾举办基层选举已对邻近国家和地区产生民主扩散作用,成为这些国家和地区推动基层民主的重要仿效对象。过去缺乏草根民主之大陆与香港也开始关注民意,实施基层选举,每逢我国选举更派遣观选团前来汲取台湾民主选举之精华,以为其推动基层选举之参考与借镜。大陆已从村自治选举逐步扩大到乡镇选举,虽然目前中共仅是施行「有限民主」,相信随着全球民主化的推展,中共亦难自绝于这一波民主浪潮;香港也已进行立法局议员选举。此刻我国若再提出废除乡镇市长选举而改採官派之议,实为因噎废食、违反世界民主潮流之举措。


三、因应当前地方自治发展困境之解决之道


乡镇市长选举应继续办理


1、选举流弊各层级皆有,单纯废除乡镇市长选举无益改善弊端


当年国发会所达成取消乡镇层级选举之共识,乃是有鉴于过去乡镇市选举多有派系介入、民选乡镇市首长容易贪污浪费、效率不彰、财政困难等情形发生。但是,直辖市、县市层级及中央层级的选举也不免有这些流弊产生,若以这些弊病缘由全面废除各级选举无异是因噎废食。


2、
乡镇市长选举较能提供贴近住民需求之公共服务—通过乡镇市长选举产生之地方首长,由于其在地出身背景与推动地方发展诉求较能迎合住民需求,因此较县或中央政府更能提供贴近住民需求之公共服务,有助于行政效能的提升,反之,官派之乡镇长可能因对地方事务不熟稔或无法掌握地方政治生态之走向,而导致事倍功半,无助于地方之繁荣发展。


政府部门及各大政党应致力健全乡镇市自治机能


为解决当前地方自治发展困境,政府部门及各大政党应採取相关配套措施,诸如强化自治监督、健全司法体系和鼓励政党自律等,以健全乡镇市层级选举及其自治机能,进而达成提昇乡镇市自治能力、提升基层行政效能、健全地方财政之目标。并善用「公民投票法」中的公民创制複决等直接民权制度,结合社区地方基层团体主动参与地方政治,让住民得以充分参与乡镇市之公共事务。


未来乡镇市行政区域应予重划、调整与整併


1、减少乡镇市数目,以扩大乡镇市自治规模
我国乡镇市行政区域係五十余年前所划定,然以今日条件而言,台湾资讯科技、传播媒体发展迅速、交通发达、行政管理技术日益精进,地方政府行政控制幅度也大为扩大,并能以科技管理提昇行政服务效率,因此,实已无必要规划如此众多的乡镇市,故宜将319个乡镇市进行整併,合理调整现行乡镇市行政辖区,基于「广域行政」扩大乡镇市辖区及其人口,减少乡镇市数目,以扩大乡镇市自治规模,提昇其自治能力,才能达到提升基层行政效能、健全地方财政之目标。


2、
乡镇市行政区域重划应以共同生活圈为範畴台湾地区行政区域相互合併、扩大幅员,实为新世纪、新时代必然的趋势与潮流。未来我国乡镇市行政区域应依共同生活圈之範畴加以重划、调整与整併,以期扩大基层自治规模,促进乡镇市自治效能,均衡地方发展,在全球化趋势下提昇乡镇市竞争力。


3、都会区与非都会区之行政区域重划需因地制宜
在整併扩张的原则下,未来台湾行政区域重划应建立北、中、南三大区域都会政府,例如将北北基合併,适度扩大都会规模以与世界一流都会和区域竞争,迎向全球城市挑战。但北北基合併后,其辖下各行政区宜重新调整划分,以二十至三十万为人口基数,以「区」为自治单位,其行政首长与民意代表由住民选举产生。此为未来都会地区的改革方向。
其他县市地区,则宜根据交通、地理、经社发展状况等条件进行整併与重划,扩大乡镇市自治规模,减少基层自治单位数目,以期我国的乡镇市能够维持在适当的数目与合理的自治规模。

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